جايگاه ديوان عدالت اداري در رسيدگي به شكايات مردم از دستگاه‏هاي دولتي

قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران براي حقوق مردم اهميت ويژه‏اي قائل شده است. همچنين، براي جلوگيري از نقض حقوق مردم، در رسيدگي به شكايتها و اعتراضهاي آنان از دستگاه‏هاي دولتي تدابير ويژه‏اي پيش‏بيني كرده است. از جمله اين تدابير، مرجعيّت مجلس شوراي اسلامي در رسيدگي به شكايات مردم (اصل 90)، سازمان بازرسي كل كشور براي نظارت بر اجراي قوانين (اصل 174) و ديوان عدالت اداري (اصل 173) مي‏باشد. از ميان اين مراجع، ديوان عدالت اداري به عنوان يك مرجع قضايي ويژه، نقش بسزايي در خدمت رساني به مردم و دفاع از حقوق آنان در برابر تعدّيات احتمالي مأموران، واحدها و آيين نامه‏هاي دولتي بر عهده دارد. اين نوشتار، به بررسي فلسفه وجودي ديوان عدالت، ساختار و صلاحيتهاي آن اختصاص دارد.
گفتار اول: كليات
بند اول ـ پيشينه ديوان عدالت اداري
با توجه به ساختار و صلاحيتهاي ديوان عدالت اداري، گرچه نهادي برخاسته از قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و از دست آوردهاي انقلاب اسلامي محسوب مي‏شود، لكن سابقه آن در حقوق كشور ما به سال 1339 برمي‏گردد.2 در اين سال، قانوني به نام «قانون تشكيل شوراي دولتي» به تصويب رسيد. هدف از تشكيل شوراي دولتي، تأسيس ديواني ويژه براي رسيدگي به اختلاف دولت و ملت بوده است.
تصويب «قانون تشكيل شوراي دولتي» ايران در سال 1339، با پيروي از نظام قضايي فرانسه صورت گرفته است. در فرانسه، دادگاه‏ها به عمومي و اداري تقسيم مي‏گردند. دادگاه‏هاي عمومي تابع ديوان عالي كشور بوده، و دادگاه‏هاي اداري زير نظر شوراي دولتي هستند. رسيدگي به دعاوي اداري، در صلاحيت شوراي دولتي و محاكم اداري است.3
تصويب قانون تشكيل شوراي دولتي در ايران نيز با همين هدف صورت گرفته است، ولي اين قانون هيچ گاه به اجرا درنيامده است.4 بعضي از حقوقدانان، دليل عدم اجراي اين قانون را اوضاع و احوال نامطلوب سياسي و عدم تمكين دولتهاي وقت به حاكميت قانون دانسته‏اند.5
بايد به اين نكته اشاره شود كه قانون اساسي مشروطه، سالها پيش از تصويب «قانون تشكيل شوراي دولتي» حق شكايت عليه مجلس و وزارتخانه‏ها را براي ملت پيش‏بيني كرده بود. اصل سي و دوم قانون اساسي مشروطه، مصوب 1285 خورشيدي مقرر داشت:
«هر كس از افراد ناس مي‏تواند عرضحال يا ايرادات يا شكايات خود را كتبا به دفترخانه عرايض مجلس عرضه بدارد. اگر مطالب راجع به خود مجلس باشد جواب كافي به او خواهد داد و چنانچه راجع به يكي از وزاتخانه‏ها است بدان وزارتخانه خواهد فرستاد كه رسيدگي نمايد و جواب مكفي بدهند.»
البته اصل مذكور، شبيه اصل نود قانون اساسي جمهوري اسلامي است كه با ديوان عدالت اداري كاملاً متفاوت است. قانونگذار اساسي، با وجود اصل نود و در ضمن اصل ديگري، نهادي به نام ديوان عدالت اداري را پيش بيني نموده است. اصل يكصد هفتاد و سوم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران مقرر مي‏دارد:
«به منظور رسيدگي به شكايت، تظلّمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورين يا واحدها يا آيين نامه‏هاي دولتي و احقاق حقوق آنها، ديواني به نام ديوان عدالت اداري زير نظر رئيس قوه قضائيه تأسيس مي‏گردد. حدود اختيارات و نحوه عمل اين ديوان را قانون تعيين مي‏كند.»
اصل فوق، گرچه در بازنگري سال 1368 قانون اساسي اصلاح شده است، ولي تغيير مهمي در آن رخ نداده است جز اين كه با توجه به حذف «شوراي عالي قضايي» از ساختار قوه قضائيه، عبارت «زير نظر شوراي عالي قضايي» از اصل فوق حذف و به جاي آن عبارت «زير نظر رئيس قوه قضائيه» به آن اضافه شده است.
بند دوم ـ فلسفه وجودي ديوان عدالت اداري
پرسش مهمي كه در مورد ديوان عدالت اداري به عنوان يك دادگاه اداري قابل بررسي است، اين است كه فلسفه وجودي و يا به تعبيري ضرورت وجود آن چيست. در نظامهاي تفكيك قوا، قوه قضائيه مسؤول رسيدگي به دعاوي است. بر اساس اصل يكصد و پنجاه و نهم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، «مرجع رسمي تظلّمات و شكايات دادگستري است.» با وجود اين مرجع قضايي، چه نيازي به ديوان عدالت اداري است؟ در پاسخ به اين پرسش لازم است به اين مطلب اشاره شود كه كنترل اعمال و تصميمات اداري و رسيدگي به دعاوي اداري به سه صورت ممكن است انجام شود. يك صورت آن است كه اين كار توسط خود دستگاه اداري؛ يعني قوه مجريه انجام شود كه از آن به «كنترل اداري» ياد مي‏شود. روش دوّم «كنترل پارلماني» است؛ يعني رسيدگي به دعاوي اداري توسط قوه مقننه صورت بگيرد. و روش سوم «كنترل قضايي» است.6
در ارزيابي اين روشها گفته مي‏شود: دستگاه اداري براي رسيدگي به اين گونه دعاوي مناسب نيست؛ زيرا مقام رسيدگي كننده به دعاوي بايستي بي طرف باشد و بدون رعايت بي طرفي، حقوق خواهان يا شاكي تضييع مي‏گردد. تجربه نشان داده است كه دستگاه اداري در رسيدگي به دعاوي اداري نمي‏تواند قاضي بي طرف باشد.7
روش كنترل پارلماني نيز ـ گرچه به سهم خود اهميت دارد ـ ولي اين نوع نظارتها بيشتر براي ارزيابي درجه پيشرفت هدفها و برنامه‏ها سودمند است. قوه مقننه در نظارتي كه بر اعمال دستگاه‏ها و وزارتخانه‏ها دارد، بر ضعفها و تواناييها اطلاع پيدا مي‏كند. دستگاه اداري در صورت عدم موفقيت در نيل به اهداف و برنامه‏ها به دليل ناتواني يا قصور در انجام وظايف، در مقابل پارلمان مسؤول اعمال خويش خواهد بود. اين مسؤوليت كه از آن به «مسؤوليت سياسي دولت در مقابل پارلمان» ياد مي‏شود.8 موضوع ديگري است كه در جاي خود شايسته بررسي است.
با توجه به نكاتي كه بيان شد، غالب كشورهاي مترقي جهان، روش كنترل قضايي را براي نظارت بر اعمال دستگاه‏هاي اداري، بر دو روش «اداري» و «پارلماني» ترجيح داده‏اند.
كشورهايي كه روش كنترل قضايي را جهت نظارت بر دستگاه‏هاي اداري (قوه مجريه) برگزيده‏اند، خود به دو دسته تقسيم مي‏شوند. در بعضي كشورها، اين كار توسط دادگاه‏هاي عادي دادگستري صورت مي‏گيرد. (نظير آمريكا و انگلستان) ولي بعضي كشورها، براي اين منظور دادگاه‏هاي ويژه‏اي را تأسيس كرده‏اند (نظير فرانسه، بلژيك و آلمان). جمهوري اسلامي ايران نيز جزء كشورهاي دسته دوم است.
بند سوم ـ اهداف تشكيل ديوان عدالت اداري
اهداف تشكيل ديوان عدالت را در دو بند مي‏شود مطالعه كرد: احقاق حقوق مردم و برقراري عدالت اداري.
1- احقاق حقوق مردم
قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران براي مردم، حقوقي را بر شمرده است، گرچه حقوق مردم منحصر به آنچه در قانون اساسي آمده نيست، با اين وجود، حقوق مردم در قانون اساسي را مي‏توان در فصل سوم آن (اصول 42 ـ 19) مشاهد كرد. اصل يكصد و هفتاد و سوم، هدف از تشكيل ديوان عدالت را «رسيدگي به شكايات مردم و احقاق حقوق آنان» دانسته است. هر يك از شهروندان، وقتي بر عدم رعايت حقوق خود از سوي دستگاه اداري معترض باشد، ديوان عدالت براي رسيدگي به اعتراض و شكايت او صالح خواهد بود.
حقوق مردم كه علاوه بر اصل يكصد و هفتاد و سوم، در اصل نود قانون اساسي نيز مورد توجه قرار گرفته، از توصيه‏هاي جدّي دين مبين اسلام است. ورود به اين موضوع موجب طولاني شدن بحث خواهد شد. در اينجا، صرفا به قسمتي از سخنان اميرالمؤمنين علي عليه‏السلام در توصيه به رعايت حقوق عامه مردم و جلب خوشنودي آنان اشاره مي‏شود.
«دوست داشتني‏ترين چيزها در نزد تو، در حق ميانه‏ترين، و در عدل فراگيرترين، و در جلب خوشنودي مردم گسترده‏ترين باشد. كه همانا خشم عمومي، خوشنودي خواص (نزديكان) را از بين مي‏برد، اما خشم خواص را خوشنودي همگان بي اثر مي‏كند... ستونهاي استوار دين، و اجتماعات پرشور مسلمين، و نيروهاي ذخيره دفاعي، عموم مردم مي‏باشند. پس به آنها گرايش داشته و اشتياق تو، به آنان باشد.»9
تلاش براي خدمت رساني به مردم و احقاق حقوق آنان از سفارشهاي موكّد بنيان‏گذار جمهوري اسلامي ايران ـ حضرت امام خميني قدس‏سره ـ و مقام معظم رهبري ـ حضرت آية‏الله خامنه‏اي ـ بوده و هست.
2- برقراري عدالت اداري
مي‏دانيم كه هر دعوا و شكايتي معمولاً دو طرف دارد: يك طرف خواهان يا شاكي و طرف ديگر خوانده يا مشتكي عنه ناميده مي‏شود. دو طرف دعوا گاهي هر دو شهروند عادي هستند؛ اما هميشه اين گونه نيست. در مواردي، يك طرف دعوا شهروند است و طرف ديگر دستگاه اداري يا سازمان عمومي. در مواردي كه دو طرف دعوا، هر دو شهروند عادي باشند، به دعواي آنها در محاكم عمومي رسيدگي مي‏شود. اما در مورد دعواي نوع دوم، محاكم عمومي براي رسيدگي صالح نمي‏باشند. به اين گونه دعاوي در ديوان عدالت اداري رسيدگي مي‏شود. همانطور كه پيش از اين اشاره شد، غير از ديوان عدالت، مراجع ديگري نيز وجود دارند كه به تظلمات مردم از دستگاه اداري رسيدگي مي‏كنند. نظير كميسيون اصل نود قانون اساسي و سازمان بازرسي كل كشور. ولي اين مراجع صرفا مقامات تحقيق و بازرسي هستند و رسيدگي آنها جنبه ترافعي و قضايي ندارد.10 رسيدگي قضايي در اين مورد صرفا در صلاحيت ديوان عدالت اداري است.
رسيدگي قضايي به شكايات مردم عليه دستگاه اداري به دو روش مي‏تواند صورت گيرد. روش اول آن است كه اين كار در دادگاه‏هاي عمومي انجام شود. روش دوم، رسيدگي به اين دعاوي در يك مرجع ويژه و دادگاه اختصاصي است. حداقل به دو دليل، روش دوم بر روش اول ترجيح دارد:
دليل اول: كم شدن حجم پرونده‏هاي در نوبت و به تبع آن تسريع در صدور حكم و تحقق عدالت است. در محاكم دادگستري، به دليل تراكم كار و حجم زياد پرونده‏ها و نيز تشريفات پيچيده دادرسي، امر دادرسي به كندي صورت مي‏گيرد. بنابراين شايسته است، براي رسيدگي به اين دعاوي محكمه ويژه‏اي داير شود.
دليل دوم: مسأله تخصصي شدن قضاوت است. رسيدگي دقيق به اقدامات دستگاه اداري، علاوه بر دانش حقوق، آگاهيهاي ديگري نيز لازم دارد و بدون آن، احكام صادره نمي‏تواند منصفانه و عادلانه باشد.11 روشن است كه قضات محاكم عمومي به طور معمول از تخصص لازم براي اين گونه پرونده‏ها برخوردار نيستند. در نتيجه، براي تحقق سريع و دقيق عدالت، بهتر است، به دعاوي اداري در محاكم اختصاصي رسيدگي شود. در جمهوري اسلامي ايران، با توجه به دلايل ذكر شده، دادگاهي ويژه به نام ديوان عدالت اداري مأمور رسيدگي به اين گونه دعاوي شده است.
گفتار دوم: ساختار ديوان عدالت و آيين دادرسي آن
بند اول ـ سازمان ديوان عدالت اداري
1- جايگاه قانوني ديوان
قانون اساسي صراحت دارد كه ديوان عدالت اداري زيرمجموعه قوه قضائيه است. ذيل اصل يكصد و هفتاد و سوم مي‏گويد:
«.. ديواني به نام ديوان عدالت اداري زير نظر رئيس قوه قضائيه تأسيس مي‏گردد.»
به همين دليل، رئيس كل ديوان، رؤساي شعب، اعضاي علي البدل و مشاوران ديوان همگي با حكم رئيس قوه قضائيه براي مدت دو سال منصوب مي‏شوند و انتصاب مجدد آنان بلامانع است.12
2- شعب ديوان
ديوان در بدو تأسيس و به موجب قانون مصوب 1360 داراي 10 شعبه بوده است. اما در اصلاحيه سال 1378، شعب ديوان به 25 شعبه افزايش پيدا كرده است. هر شعبه داراي يك رئيس يا علي البدل رئيس و يك مشاور است. رئيس شعبه اول، سمت رياست كل ديوان را بر عهده دارد و در صورت غيبت او، رئيس شعبه دوم قائم مقام رياست كل مي‏شود. افزايش تعداد شعب ديوان منوط به پيشنهاد رئيس ديوان و تصويب رئيس قوه قضائيه است.13 شعب ديوان همگي در تهران مستقر شده‏اند.
3- شرايط رؤسا و مشاوران ديوان
ماده 3 قانون ديوان عدالت اداري براي رؤسا، اعضاي علي البدل و مشاوران ديوان شرايط زير را الزامي دانسته است:
الف) عدالت، ايمان، تقوي و تعهد عملي نسبت به موازين اسلامي و وفاداري به نظام جمهوري اسلامي ايران.
ب) معروفيت به حسن اخلاق، امانت و عدم محكوميت جزايي، اداري و انتظامي.
ج) صحت مزاج و توانايي انجام كار قضايي و عدم اعتياد به مواد مخدر.
د) تابعيت ايران.
بند دوم ـ آيين دادرسي ديوان عدالت اداري
در مورد آيين دادرسي ديوان عدالت، قانون ديوان عدالت اداري و نيز آيين دادرسي ديوان عدالت اداري (مصوب 10/6/1362 شوراي عالي قضايي) ترتيباتي را پيش بيني كرده است. اين ترتيبات نسبتا مفصّل است كه بررسي همه موارد آن خارج از اهداف اين نوشتار است. در زير به بعضي مواد آن اشاره مي‏شود:
1- رسيدگي در ديوان محتاج تقديم دادخواست است. خواهان بايد خواسته‏اش را در برگ‏هاي مخصوص چاپي، به زبان فارسي بنويسد (ماده 12 و تبصره آن).
2- رسيدگي در ديوان مجاني است. براي پيشگيري از طرح دعاوي بي اساس، مغرضانه و خلاف واقع، ماده 13 مقرر مي‏دارد:
«در صورت ثبوت غرض و خلاف واقع و بي اساس بودن دعوا، مطابق قوانين مربوط تعقيب خواهند شد.»
3- مطابق ماده 18 قانون ديوان عدالت اداري، احكام ديوان در مورد تصميمات و اقدامات واحدهاي دولتي (بند الف، ماده 11) قابل تجديد نظر شكلي است و در ساير موارد قطعي مي‏باشد. بر اساس ماده 35 آيين دادرسي ديوان، قطعيت يا قابل تجديد نظر بودن رأي ديوان و مهلت و مرجع تجديد نظر بايد در پايان رأي ديوان قيد گردد.
4- احكام ديوان براي نهادهاي ذيربط الزامي است. متخلف، به حكم ديوان، به انفصال از خدمت دولتي و قانوني محكوم مي‏شود. (ماده 21).
5- با توجه به تعدد شعب ديوان، اين احتمال وجود دارد كه در موارد مشابه، آراي متناقض از سوي چند شعبه صادر شود. به همين دليل ماده 20 قانون ديوان عدالت اداري پيش بيني كرده است:
«هرگاه در موارد مشابه آراي متناقض از يك يا چند شعبه ديوان صادر شود، موضوع در هيأت عمومي ديوان مطرح مي‏شود. رأي اكثريت هيأت عمومي براي شعب ديوان و ساير مراجع مربوط در موارد مشابه لازم الاتباع است.»
گفتار سوم: صلاحيتهاي ديوان عدالت اداري
پيش از اين اشاره شد كه اهداف تشكيل ديوان عدالت اداري «احقاق حقوق مردم» و «برقراري عدالت اداري» بوده است. اختيارات ديوان با توجه به اهداف فوق و متناسب با آن تنظيم شده است. اختيارات ديوان با توجه ماده 11 قانون ديوان عدالت اداري به شرح زير است:
1- رسيدگي به شكايات اشخاص از تصميمات و اقدامات واحدهاي دولتي
2- رسيدگي به شكايات اشخاص از تصميمات و اقدامات مأمورين واحدهاي دولتي.
3- رسيدگي به شكايات اشخاص از آيين نامه‏ها، نظام‏نامه‏ها و مقررات دولتي.
4- رسيدگي به شكايات اشخاص از آرا و تصميمات هيأتها و كميسيونهاي اداري.
5- رسيدگي به شكايات قضات و مستخدمان دولتي از حيث تضييع حقوق استخدامي.
با مقايسه موارد فوق كه به عنوان صلاحيتها و اختيارات ديوان در قانون ذكر شده، و آنچه كه به عنوان صلاحيتها و اختيارات محاكم عمومي دادگستري در قوانين مربوطه آمده، به اين نتيجه مي‏رسيم كه صلاحيت ديوان از حيث «خواهان»، «خوانده» و «خواسته» متفاوت از صلاحيت محاكم عمومي است. بحث را در سه بند پي مي‏گيريم:
بند اول ـ صلاحيت ديوان از حيث خواهان (مردم)
اصل يكصد و هفتاد و سوم قانون اساسي مي‏گويد:
«به منظور رسيدگي به شكايات، تظلمات و اعتراضات مردم... ديواني به نام ديوان عدالت اداري... تأسيس مي‏گردد...»
اين اصل، شاكي يا خواهان در ديوان عدالت را «مردم» دانسته است. اين واژه مبهم است و براي فهم مراد قانونگذار بايد به قانون عادي مراجعه كرد. ماده 11 قانون ديوان عدالت اداري در بيان صلاحيت ديوان از حيث خواهان و شاكي مي‏گويد:
«صلاحيت و حدود اختيارات ديوان به قرار زير است:
1- رسيدگي به شكايات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقيقي يا حقوقي از...»
بر اساس اين عبارت، خواهان يا شاكي در ديوان «اشخاص حقيقي يا حقوقي» هستند. اين عبارت نيز ابهام را مرتفع نمي‏سازد؛ زيرا اين سؤال وجود دارد كه مقصود از آن صرفا «اشخاص حقوقي حقوق خصوصي» است يا اعم از آن و «اشخاص حقوقي حقوق عمومي»؟ اطلاق عبارت «اشخاص حقوقي» ايجاب مي‏كند كه ديوان را در رسيدگي به شكايات اشخاص حقوقي حقوق عمومي صالح بدانيم. لكن اين برداشت با قصد و غرض قانونگذار ناسازگار به نظر مي‏رسد؛ زيرا نيت قانونگذار از تدوين اصل يكصد و هفتاد و سوم قانون اساسي، جلوگيري از تجاوزات دولت به حقوق مردم بوده است.14 علاوه بر آن، عرف در مورد اشخاص حقوقي حقوق عمومي، لفظ مردم را به كار نمي‏برد. بنابراين، رسيدگي به اختلافات بين دستگاه‏هاي اجرايي و اداري در صلاحيت ديوان نمي‏باشد. به عبارت ديگر، هرگاه دو طرف دعوي، اشخاص حقوقي حقوق عمومي باشند، رسيدگي به اين دعوي خارج از صلاحيت ديوان است. رأي وحدت رويه هيأت عمومي ديوان عدالت در 10/7/68 مؤيد همين برداشت است. اين رأي مي‏گويد:
«نظر به اين كه در اصل يكصد و هفتاد و سوم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، منظور از تأسيس ديوان عدالت اداري رسيدگي به شكايات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورين يا واحدهاي دولتي تصريح گرديده، و با توجه به معني لغوي و عرفي كلمه مردم، واحدهاي دولتي از شمول مردم خارج و به اشخاص حقيقي يا حقوقي حقوق خصوصي اطلاق مي‏شود...»15
به موجب اين رأي، مقصود از عبارت «اشخاص حقيقي يا حقوقي» در ماده 11 قانون ديوان عدالت اداري، اشخاص حقيقي و نيز حقوقي حقوق خصوصي است. با توضيحات فوق روشن شد كه خواهان يا شاكي در ديوان عدالت اداري، مردم هستند؛ يعني «اشخاص حقيقي» و «اشخاص حقوقي حقوق خصوصي.»
بند دوم ـ صلاحيت ديوان از حيث خوانده (دولت)
از اصل يكصد و هفتاد و سوم قانون اساسي فهميده مي‏شود كه خوانده در دعوايي كه ديوان عدالت اداري صلاحيت رسيدگي آن را دارد، «مأمور دولتي» و «واحد دولتي» است. اصل فوق مي‏گويد:
«به منظور رسيدگي به شكايات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورين يا واحدها يا آيين‏نامه‏هاي دولت و احقاق حقوق آنها ديواني به نام ديوان عدالت اداري زير نظر رئيس قوه قضائيه تأسيس مي‏گردد.»
اما نكته مهم در اين رابطه اين است كه مأمور يا واحد دولتي به چه كسي و چه چيزي گفته مي‏شود. آيا مقصود صرفا مأمورين و واحدهاي قوه مجريه‏اند يا مأمورين و واحدهاي قوه قضائيه و مقننه را نيز شامل مي‏شود؟ براي تبيين مفهوم اين عبارت لازم است توجه شود كه واژه «دولت» معمولاً در سه معناي زير كاربرد دارد:
1- دولت به معناي يك كلّيتي كه جامع عناصر سه گانه جمعيت، سرزمين و نيروي فرمانروايي باشد. در اين معنا واژه دولت معادل كلمه «Etat» در فرانسه است. از اين مفهوم در حقوق اساسي به «دولت ـ كشور» ياد مي‏شود.
2- دولت به معناي طبقه فرمانروايان يا حكومت كنندگان؛ دولت در اين معنا مفهومي است كه در مقابل مفهوم ملت يا فرمان بران قرار دارد. در فرانسه از اين مفهوم به (gouvernante Classe) طبقه حاكم يا (Institutions gouvernants) نهادهاي فرمان روا تعبير مي‏شود.
3- دولت به معناي قوه مجريه كه معادل كلمه (gouvernement) فرانسوي است.16
حال، مقصود از واژه دولت در اصل يكصد و هفتاد و سوم قانون اساسي كدام معناي ذكر شده است؟
قانونگذار در اصل يكصد و هفتاد و سوم، مأمورين و واحدها را به كلمه «آيين‏نامه‏ها» عطف كرده است. اگر معلوم شود كه مقصود از «آيين‏نامه‏هاي دولتي» چيست، مي‏توان به قرينه عطف، مفهوم مأمورين و واحدهاي دولتي را نيز معلوم نمود.
ظاهرا مقصود از «آيين نامه‏هاي دولتي» در اصل يكصد و هفتاد و سوم، همان است كه در اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي آمده است. در اين اصل مي‏خوانيم:
«علاوه بر مواردي كه هيأت وزيران يا وزيري مأمور تدوين آيين‏نامه‏هاي اجرايي قوانين مي‏شود، هيأت وزيران حق دارد براي انجام وظايف اداري و تأمين اجراي قوانين و تنظيم سازمانهاي اداري، به وضع تصويب نامه و آيين نامه بپردازد. هر يك از وزيران نيز در حدود وظايف خويش و مصوّبات هيأت وزيران حق وضع آيين نامه و صدور بخشنامه را دارد، ولي مفاد اين مقررات نبايد با متن و روح قوانين مخالف باشد. دولت مي‏تواند تصويب برخي از امور مربوط به وظايف خود را به كميسيونهاي متشكل از چند وزير واگذار نمايد. مصوبات اين كميسيونها در محدوده قوانين، پس از تأييد رئيس جمهور لازم‏الاجرا است.
تصويب نامه‏ها و آيين نامه‏هاي دولت و مصوّبات كميسيونهاي مذكور در اين اصل، ضمن ابلاغ براي اجرا، به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي مي‏رسد تا در صورتي كه آنها را بر خلاف قوانين بيابد با ذكر دليل، براي تجديد نظر به هيأت وزيران بفرستد.»
موضوع اصل فوق، مصوّبات قوه مجريه است. علاوه بر اصل ذكر شده، در اصل يكصد و هفتادم، آيين نامه‏هاي دولتي، معادل مصوّبات قوه مجريه گرفته شده است. اين اصل مي‏گويد:
«قضات دادگاهها مكلفند از اجراي تصويب نامه‏ها و آيين نامه‏هاي دولتي كه مخالف با قوانين و مقررات اسلامي يا خارج از حدود اختيارات قوه مجريه است خودداري كنند. هر كس مي‏تواند ابطال اين گونه مقررات را از ديوان عدالت اداري تقاضا كند.»
با توجه به آنچه بيان شد، مقصود از آيين نامه‏هاي دولتي در اصل يكصد و هفتاد و سوم، به قرينه اصول يكصد و سي و هشتم و يكصد و هفتادم، مصوّبات قوه مجريه است. و چون، عبارت فوق، عطف به عبارت «مأمورين يا واحدها» شده است، بنابراين، منظور از مأمورين يا واحدهاي دولتي نيز، مأمورين و واحدهاي قوه مجريه مي‏باشند.
نتيجه اين كه از نظر قانون اساسي، خوانده در دعاوي مطرح شده در ديوان عدالت اداري، مأمورين و واحدهاي قوه مجريه مي‏باشند. لكن بايد توجه داشت كه آنچه به عنوان صلاحيتها و اختيارات ديوان عدالت اداري در اصل يكصد و هفتاد و سوم آمده، حداقلها محسوب مي‏شود، قانونگذار، تعيين حدود اختيار اين ديوان را به قانون عادي احاله كرده است. ذيل اصل فوق مي‏گويد:
«حدود اختيارات و نحوه عمل اين ديوان را قانون تعيين مي‏كند.»
بنابراين شايسته است، اين موضوع را در قانون ديوان عدالت اداري مورد مطالعه قرار دهيم. در اين خصوص گفته مي‏شود مقصود از «دولت» در قانون ديوان عدالت اداري، همان قوه مجريه است. شواهد و قراين زير اين ادعا را توجيه مي‏نمايد:
1- ماده 25 قانون ديوان عدالت اداري، واژه «دولت» را معادل قوه مجريه گرفته است. در بخشي از اين ماده آمده است:
«... ديوان عدالت اداري موظف است... چنانچه شكايتي مبني بر مخالفت آنها با قوانين و يا خارج از حدود اختيارات قوه مجريه بود، شكايت را در هيأت عمومي ديوان مطرح نمايد...»
2- تبصره 2 ماده 11 قانون ديوان عدالت اداري، تصميمات و آراي محاكم قضايي دادگستري، نظامي و انتظامي را قابل طرح در ديوان عدالت اداري ندانسته است.
3- دستگاه‏هاي تقنيني و قضايي، عرفا در مفهوم دولت نمي‏گنجند.17
بنابراين، از نظر قانون ديوان عدالت اداري، اين ديوان صلاحيت رسيدگي به دعاوي مردم عليه دستگاه‏هاي قضايي و تقنيني را ندارد.
به نظر مي‏رسد كه شواهد و قراين ذكر شده، براي اثبات مدعا كافي نباشد؛ زيرا آنچه در ماده 25 آمده است، نافي صلاحيتهاي ديگر ديوان در خصوص رسيدگي به آيين‏نامه‏هاي دستگاه‏هاي تقنيني و قضايي نمي‏باشد. علاوه بر آن، اين دليل اخص از مدعاست؛ زيرا بحث در مأمورين، واحدها و آيين نامه‏هاي دولتي است. در حالي كه موضوع ماده 25 فقط آيين نامه‏هاي دولتي است. به عبارت ديگر، ماده 25 حداكثر مي‏فهماند كه مقصود از آيين نامه‏هاي دولتي، آيين نامه‏هاي قوه مجريه است. اما در مورد مامورين و واحدهاي دولتي، ماده مذكور ساكت است.
اما در مورد تبصره 2 ماده 11 مي‏توان گفت كه مقصود از «تصميمات و آراي دادگاه‏ها و ساير مراجع قضايي دادگستري و...» تصميمات قضايي است كه در اين صورت، تصميمات اداري و اجرايي محاكم داخل در صلاحيت ديوان مي‏باشد.18
همان طور كه پيش از اين اشاره شد، فلسفه وجودي تشكيل ديوان عدالت، رسيدگي به شكايت مردم از دولت است. به قرينه تقابل مردم و دولت، مي‏توان چنين گفت كه مقصود از دولت، همه كساني‏اند كه در مقابل مردم قرار دارند؛ يعني طبقه حكومت كنندگان كه شامل قواي مجريه، قضائيه و مقننه و نيز تمام واحدها و مؤسسات وابسته خواهد بود.
ديوان عدالت اداري در عمل نيز به شكايات مردم از تصميمات اداري و آيين نامه‏ها و بخش نامه‏هاي دستگاه قضايي رسيدگي كرده است. در اين رابطه مي‏توان به آراي شماره 46، 47 و 48 مورخ 16/3/1367 ديوان، نسبت به اعتراض مردم به بخش نامه شماره 15593/1 مورخ 29/3/1362 شوراي عالي قضايي اشاره كرد.19
بنابراين، با توجه به قانون ديوان عدالت اداري، اين ديوان صلاحيت رسيدگي به اعتراضات و شكايات مردم از دستگاه‏هاي اجرايي، قضايي و تقنيني را دارا مي‏باشد.
ممكن است گفته شود: چگونه ديوان عدالت اداري ـ جزء تشكيلات قوه قضائيه است - به شكايات مردم در مورد تصميمات اداري دستگاه قضائيه رسيدگي مي‏كند؟ آيا قوه قضائيه مي‏تواند بر اعمال خود نظارت كند؟ در پاسخ اين اشكال مي‏توان گفت: اين موضوع در مورد اصل نود قانون اساسي به صراحت آمده است. به موجب اين اصل، مجلس به شكايات مردم از طرز كار مجلس رسيدگي مي‏كند و اين نوع نظارت بر اعمال خود است. بنابراين، اشكال ذكر شده در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران سابقه دارد.
بند سوم ـ موضوع دعوي (خواسته)
در بند اول و دوم معلوم شد كه خواهان در ديوان عدالت «مردم» هستند؛ همان طور كه خوانده در ديوان «مأمورين و واحدهاي دولتي» هستند. اينك وقت آن است كه روشن شود موضوع دعوي (خواسته) در ديوان عدالت چه چيزي است. به بيان ديگر، مردم در دعواي خود عليه مأمورين يا واحدهاي دولتي چه خواسته‏اي دارند.
با دقت در متن ماده 11 قانون ديوان عدالت، معلوم مي‏شود كه خواسته در دعاوي فوق يكي از اين دو موضوع است: 1- تصميمات و اقدامات ناقض حقوق مردم و توقف آن. 2- آيين نامه‏هاي مغاير شرع و قانون و ابطال آن. بحث را با بررسي دو مورد فوق پي مي‏گيريم.
الف) تصميمات و اقدامات
ماده 11 قانون ديوان عدالت اداري در اين رابطه مقرر مي‏دارد:
«صلاحيت و حدود اختيارات ديوان به قرار زير است:
1- رسيدگي به شكايات و تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقيقي يا حقوقي از:
الف) تصميمات و اقدامات و واحدهاي دولتي اعم از وزارتخانه‏ها و سازمانها و مؤسسات و شركتهاي دولتي و شهرداريها و تشكيلات و نهادهاي انقلابي و موسسات وابسته به آنها.
ب) تصميمات و اقدامات مأمورين واحدهاي مذكور در بند الف در امور راجع به وظايف آنها.
پ....
2- رسيدگي به اعتراضات و شكايات از آرا و تصميمات قطعي دادگاههاي اداري، هيأتهاي بازرسي و كميسيونهايي مانند كميسيونهاي مالياتي، شوراي كارگاه، هيأت حل اختلاف كارگر و كارفرما، كميسيون موضوع ماده 100 شهرداريها، كميسيون موضوع ماده 56 قانون حفاظت و بهره‏برداري از جنگلها و منابع طبيعي، منحصرا از حيث نقض قوانين و مقررات يا مخالفت با آنها.
3- رسيدگي به شكايات قضات و مشمولين قانون استخدام كشوري و ساير مستخدمين واحدها و مؤسسات مذكور در بند يك و مستخدمين مؤسساتي كه شمول اين قانون نسبت به آنها محتاج ذكر نام است، اعم از لشكري و كشوري از حيث تضييع حقوق استخدامي.»20
از عبارات فوق، به روشني فهميده مي‏شود كه هرگاه نهادهاي دولتي يا مؤسسات وابسته به دولت ـ مذكور در قانون فوق ـ از طريق نقض قوانين و مقررات موجود، حقوق مردم را ناديده بگيرند يا حقوق استخدامي كاركنان دولت را ضايع كنند، ذي نفع مي‏تواند در ديوان عدالت اداري طرح دعوي كند. ديوان عدالت اداري موظف است به دعواي آنها رسيدگي كرده، و براي احقاق حقوق آنان احكام مقتضي را صادر كند.
ب) آيين‏نامه‏ها
صلاحيت ديوان در ابطال آيين‏نامه‏هاي مغاير با قوانين كشور و احكام شرعي در قانون اساسي و نيز قانون ديوان عدالت ذكر شده است. در اصل يكصد و هفتاد و سوم با عبارت «يا آيين نامه‏هاي دولتي» به آن اشاره كرده و در اصل يكصد و هفتادم به صراحت گفته است:
«... هر كس مي‏تواند ابطال اين گونه مقررات را از ديوان عدالت اداري تقاضا كند.»
در ماده يازده قانون ديوان عدالت اداري نيز رسيدگي به شكايات اشخاص حقيقي و حقوقي از «آيين‏نامه‏ها و ساير نظامات و مقررات دولتي و شهرداريها از حيث مخالفت مدلول آنها با قانون...» در زمره صلاحيت ديوان ذكر شده است. آنچه در اين رابطه شايان ذكر است، ترتيب رسيدگي ديوان در مورد دادخواست ابطال آيين نامه‏هاي مغاير با قانون و شرع است. در اين رابطه به دو موضوع اشاره خواهد شد.
1- تشخيص و ابطال مقررات مغاير با قانون و شرع
اصول يكصد و هفتادم و يكصد و هفتاد و سوم قانون اساسي در مورد «تشخيص» مغايرت آيين نامه‏ها با شرع و قانون ساكت است؛ ولي از ماده 25 قانون ديوان عدالت اداري ترتيب ويژه‏اي فهميده مي‏شود. به موجب اين ماده، در مورد دادخواستهايي كه به ديوان عدالت واصل مي‏شود، حسب اين كه موضوع آن اعلام مغايرت آيين نامه‏اي با شرع يا قانون عادي باشد، به ترتيب زير عمل مي‏شود:
1- مغايرت آيين‏نامه با شرع
اگر موضوع دعواي مطروحه، مغايرت آيين‏نامه‏اي با شرع مقدس باشد، ديوان نخست از شوراي نگهبان استعلام مي‏كند. اگر شوراي نگهبان به عنوان مرجع نظارت شرعي بر قوانين و مقررات، مغايرت آيين نامه فوق را با شرع مقدس تأييد كند، ديوان حكم ابطال آن را صادر مي‏كند. در بخشي از ماده 25 قانون ديوان عدالت اداري آمده است:
«... ديوان عدالت اداري موظف است چنانچه شكايتي مبني بر مخالفت بعضي از تصويب نامه‏ها و يا آيين‏نامه‏هاي دولتي با مقررات اسلامي مطرح گرديد، شكايت را به شوراي نگهبان ارجاع نمايد. چنانچه شوراي نگهبان طبق اصل 4 خلاف شرع بودن را تشخيص داد، ديوان حكم ابطال آن را صادر مي‏كند.»
بنابراين، در مورد آيين نامه‏هاي مغاير با شرع، شوراي نگهبان مرجع تشخيص مغايرت و ديوان عدالت اداري مرجع ابطال است.21
2- مغايرت آيين نامه با قانون
در مورد آيين نامه‏هاي مغاير با قانون، ديوان عدالت خود مغايرت را تشخيص داده و آن را ابطال مي‏كند. در بخش ديگري از ماده 25 مي‏خوانيم:
«... چنانچه شكايت مبني بر مخالفت آنها با قوانين و يا خارج از حدود اختيارات قوه مجريه بود، شكايت را در هيأت عمومي ديوان مطرح نمايد و چنانچه اكثريت هيأت عمومي شكايت را وارد تشخيص دادند، حكم ابطال آن صادر مي‏شود...»
بنابراين، در مورد مغايرت آيين نامه با قانون، تشخيص خود ديوان ملاك ابطال خواهد بود.
نكته‏اي كه در اين رابطه قابل طرح است، اين كه بر اساس اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي، رئيس مجلس شوراي اسلامي بر آيين‏نامه‏هاي مصوب قوه مجريه نظارت مي‏كند. در اين رابطه ممكن است موردي را فرض كرد كه رئيس مجلس مصوبه‏اي را موافق قانون اعلام كند و ديوان عدالت همين مصوبه را مغاير قانون تشخيص دهد. در صورت تعارض نظر رياست مجلس و ديوان عدالت، نظر كدام يك ملاك خواهد بود؟
در اين رابطه، «قانون استفساريه ماده 25 قانون ديوان عدالت اداري ـ مصوب 28/12/1380»، نظر ديوان عدالت اداري را لازم الاجرا دانسته است. متن قانون استفساريه به شرح زير است:
«در صورت تعارض نظر ديوان عدالت اداري و رياست مجلس شوراي اسلامي (موضوع اختيارات ذيل اصل هشتاد و پنجم قانون اساسي جمهوري اسلامي)، نظر ديوان عدالت اداري لازم‏الاجرا است.»22
2- اثر ابطال آيين‏نامه‏هاي مغاير شرع و قانون
سؤالي كه در مورد ابطال آيين نامه‏ها مطرح مي‏شود اين است كه اثر اين ابطال چيست؟ آيا آيين نامه مورد نظر از تاريخ تصويب بي اثر مي‏شود يا از تاريخ اعلام ابطال از سوي ديوان عدالت اداري؟
به نظر مي‏رسد كه با توجه به مفهوم حقوقي ابطال و تفاوت آن با «نسخ»، آيين نامه‏هاي مورد بحث از تاريخ تصويب بلا اثر مي‏شود. در نظريه تفسيري شوراي نگهبان در اين باره آمده است:
«عطف به نامه شماره... مبني بر تفسير اصل يكصد و هفتادم از اين جهت كه وقتي در مواردي توسط ديوان عدالت اداري تصويب نامه يا آيين نامه دولتي مخالف با قوانين و مقررات اسلامي يا خارج از حدود اختيارات قوه مجريه تشخيص داده شود و رأي به ابطال آنها صادر گردد، آثار ابطال از چه زماني مترتب بر آن موارد مي‏شود؛ موضوع در جلسه مورخ 10/12/1379 شوراي نگهبان مطرح شد كه نظر تفسيري شورا به شرح زير اعلام مي‏گردد:
نسبت به ابطال آيين نامه‏ها و تصويب نامه‏ها و بخشنامه‏ها، اصل يكصد و هفتادم به خودي خود اقتضاي بيشتر از ابطال را ندارد. لكن چون ابطال موارد خلاف شرع مستند به تشخيص فقها شوراي نگهبان است و از مصاديق اعمال اصل چهارم قانون اساسي مي‏باشد، فلذا ابطال از زمان تصويب آنها خواهد بود.»23
شايان ذكر است كه شوراي نگهبان در نظريه فوق، فقط به اثر ابطال موارد خلاف شرع اشاره كرده و در مورد اثر ابطال موارد خلاف قانون سكوت اختيار نموده است. با اين وجود، تفاوت روشني بين آن دو از حيث اثر ابطال به نظر نمي‏رسد. بايد به اين نكته اشاره نمود كه آيين نامه‏هاي وضع شده در طول زمان و در مقام اجرا منشأ آثار حقوقي فراواني مي‏شوند. اگر بنا باشد اثر ابطال به زمان تصويب بر گردد، مشكلات فراواني به وجود خواهد آمد كه بازگرداندن امور به شرايط پيش از تصويب كار آساني نيست.
نتيجه:
از مجموعه آنچه در ضمن سه گفتار مورد مطالعه قرار گرفت، نتايج زير حاصل شده است:
1- هدف از تشكيل ديوان عدالت اداري در دو چيز خلاصه مي‏شود: احقاق حقوق مردم و تحقق عدالت اداري.
2- ديوان در رسيدگي به دعاوي اشخاص حقيقي و نيز اشخاص حقوقي حقوق خصوصي صلاحيت دارد. رسيدگي به دعاوي اشخاص حقوقي حقوق عمومي خارج از صلاحيت ديوان مي‏باشد.
3- ديوان در رسيدگي به دعاوي مردم بر عليه مأمورين، واحدها و آيين نامه‏هاي دولتي صالح است. مقصود از دولت در اين عبارت، كليه دستگاه‏هاي اجرايي، قضايي و تقنيني هستند.
4- در مورد آيين نامه‏هاي دولتي، تشخيص مغايرت آيين نامه‏ها با احكام شرعي در صلاحيت شوراي نگهبان است و ديوان در اين رابطه صالح نيست. صلاحيت ديوان در مورد اين آيين نامه‏ها، ابطال، پس از اعلام نظر شوراي نگهبان است.
5- اثر حكم به ابطال آيين نامه‏هاي مغاير با شرع و قانون از تاريخ تصويب مي‏باشد.
پاورقيها:
1 - عضو هيأت علمي پژوهشگاه فرهنگ و انديشه اسلامي، كارشناس ارشد حقوق خصوصي، محقق و نويسنده.
16 - ابوالفضل قاضي، بايسته‏هاي حقوق اساسي، نشر دادگستر، چاپ هفتم، 1380، صص 54 - 53.
17 - رضا موسي‏زاده، پيشين، ص 292.
15 - سعيد نصيرايي، مجموعه آراي وحدت رويه ديوان عدالت اداري، مؤسسه انتشارات سكه، چاپ اول، 1377، ص 114.
14 - صورت مشروح مذاكرات مجلس بررسي نهايي قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، اداره كل امور فرهنگي و روابط عمومي مجلس شوراي اسلامي، تهران، 1364، ج 3، ص 1656: مرحوم شهيد دكتر آيت، از اعضاي مجلس خبرگان قانون اساسي، ذيل اصل 170 و 173 مي‏گويد: «اين محكم‏ترين اصلي است كه دارد اينجا مي‏آيد كه ادارات و وزرا نتوانند به حقوق مردم تجاوز كنند.»
12 - ماده 2 قانون ديوان عدالت اداري.
10 - منوچهر طباطبايي مؤتمني، پيشين، ص 425.
18 - همان، ص 293.
19 - همان، ص 292.
11 - همان، صص 421 - 420.
13 - ماده 1 قانون ديوان عدالت اداري.
21 - ر.ك: فرج الله هدايت نيا و محمدهادي كاوياني، بررسي فقهي ـ حقوقي شوراي نگهبان، مركز نشر، پژوهشگاه فرهنگ و انديشه اسلامي، چاپ اول، 1380، ص 111.
20 - دادگستري جمهوري اسلامي ايران، مجموعه قوانين سال 1360، نشريه روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران، ص 172.
22 - قوه قضائيه، مجموعه قوانين، روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران، چاپ اول، 1380، ج 2، ص 2033.
23 - مركز تحقيقات شوراي نگهبان، مجموعه نظريات شوراي نگهبان، چاپخانه سروش، چاپ اول، 1381، ص 298.
2 - ر.ك: رضا موسي‏زاده، حقوق اداري (2ـ1)، نشر ميزان، چاپ سوم، 1381، ص 280. البته ماده 64 قانون استخدام كشوري ـ مصوب 1301 شمسي، رسيدگي به شكايات مستخدمين ادارات از وزيران را در صلاحيت شوراي دولتي و در غياب آن، ديوان عالي تميز دانسته بود.
3 - براي ديدن خصوصيات كلي دادرسي اداري فرانسه، ر.ك: همان، صص 279 - 276.
4 - منوچهر طباطبايي مؤتمني، حقوق اداري، سمت، چاپ پنجم، 1378، ص 423.
5 - احمد متين دفتري، آيين دادرسي مدني و بازرگاني، چاپ سوم، ج 1، ديباچه؛ سيد محمد هاشمي، حقوق اساسي جمهوري اسلامي ايران، مجمتع آموزش عالي قم، چاپ دوم، 1375، ج 2، ص 524.
6 - منوچهر طباطبايي مؤتمني، پيشين، ص 419.
7 - همان، ص 418.
8 - اصول نود، يكصد و بيست و دوم و يكصد و سي و هفتم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران.
9 - نهج‏البلاغه، ترجمه دشتي، ص 568، نامه 53.