شورای شهر و شهرداریها

شورای اسلامی شهر و شهرداری دو نهاد وابسته و پیوسته به یکدیگرند که اعتبار و اقتدار هر یک در واقع اعتبار و اقتدار دیگری است. در بیشتر دنیا، شهردار خود رئیس شورای شهر و یا عضو همان شورا است و اگر شهردار خارج از اعضای شورای شهر هم باشد در حقیقت منتخب شورا است و مشروعیت و مسئولیت خود را مستقیماً از شورا کسب و با یک واسطه منتخب مردم است. در بعضی از کشور ها نیز شهردار مستقیماً بوسیله مردم انتخاب می شود. در ایران شهردار توسط شورای اسلامی شهر برای یک دوره چهار ساله انتخاب می شود و به موجب قوانین فعلی شهردار نمی تواند هم زمان در دو سمت یعنی شهردار و هم عضو شورای اسلامی شهر باشد. طبیعتاً وظیفه نظارتی شورا مانع از آن است که شهردار توأمان عضو شورای شهر نیز باشد. نباید فراموش کرد شهرداری زیر مجموعه شورای اسلامی نیست. این اشخاص هر یک شخصیت حقوقی مجزایی دارند. ماده ۱۷ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشور مصوب یکم آذر ۱۳۶۱ که در حال حاضر قابل استناد است بیان می دارد: «شورا ها دارای شخصیت حقوقی بوده، حق اقامه دعوا علیه اشخاص حقیقی و حقوقی و دفاع در مقابل دعاوی آنان علیه شورا را دارند» بنابراین از منظر قضایی دعاوی شهرداری متوجه شورای اسلامی نیست. اگرچه ممکن است در پاره ای موارد هر دو نهاد مستقیماً طرف دعوا واقع شوند. شهرداری ها و مدیریت شهری بعنوان یک نهاد عمومی غیردولتی و غیر انتفاعی در حوزه مأموریت خود یک حکومت محلی تلقی می شود. طبیعتاً هر حکومتی چه محلی، چه ملی از سلسله الزامات ومقررات تبعیت می کند و تحت نظارت مستقیم و یا غیرمستقیم دستگاه مجمع نمایندگان آحاد شهروندان بنام (پارلمان) مجلس و... قرار دارد و در این رهگذر اگر شهرداری ها را یک حکومت محلی بدانیم باید شوراهای اسلامی شهر را پارلمان شهری و ناظر به عملکرد و مرجع قانونگذاری بشناسیم. در اصل ۱۰۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی دایره صلاحیت قانونگذاری و حدود آن بوضوح بیان گردیده است که در آن بر اینکه مصوبات شورا ها نباید مغایر با قانون اساسی و قوانین عادی و احکام شرع مقدس باشد تأکید شده است. توجه به حدود اختیارات شورا ها که به موجب آن مجوز قانونگذاری به این نهاد مردمی داده شده باید گفت شورا ها برای امر قانونگذاری می بایست به متون قانون اساسی، قوانین عادی و احکام مقدس اسلامی اشراف کامل داشته و تحت هیچ شرایطی مصوبات و تصمیمات آن ها مغایر با قانون اساسی و قوانین عادی و شرع مقدس نباشد. حال این سئوال مطرح می شود چنانکه مصوبه ای بر خلاف اصل فوق به تصویب رسید چه مرجعی بعنوان ناظر عمل می کند؟ و به مانند مصوبات مجلس شورای اسلامی که در آن شورای نگهبان امر نظارت و مطابقت با قانون اساسی و احکام شرع مقدس را بعهده می گیرد این مغایرت را تشخیص نماید. شاید این سئوال نیز قابل طرح باشد و آن اینکه در قانون مرجع عامی بعنوان مسئولین ذیربط و مرجع خاصی تحت عنوان هیئت حل اختلاف برای امر نظارت بیان گردیده است. آیا سایر مراجع نظارتی حق نظارت به شورا ها را ندارند؟ بر اساس اصول یکصد الی یکصد و ششم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، شوراهای اسلامی به عنوان نهادهای مردمی دارای شخصیت حقوقی مستقل اند و وابستگی سازمانی و تشکیلاتی به نهاد یا ارگان خاص دولتی و عمومی غیردولتی و نظایر این ها ندارند. این نهاد ها دارای ماهیت نظارتی اند و مبنای اصلی تشکیل آن ها مشارکت مردم درتصمیم گیری و تصمیم ساز های مربوط به امور جامعه بوده است بنابراین در قانون اساسی و کلیه قوانین عادی ناظر بر فعالیت شورا ها به وجه نظارتی فعالیت آن ها اشاره شده و این موضوع هیچ گاه مورد ایراد و خدشه هیچ نهادی قرار نگرفته است. در واقع آنچه که از رهگذر این اندیشه و فلسفه و روح حاکم بر نظام شورایی می توان استنباط کرد، نظارت مردم بر امور حکومت و دولتمردان در ابعاد مختلف اداره کشور بوده است و به نظر می رسد ورود دستگاههای نظارتی از جمله سازمان بازرسی به مقوله شورا ها و بررسی و تهیه گزارش از عملکرد آن ها دقیقاً در تعارض با مبانی مربوط به تشکیل شوراهاست و موجب خدشه دار شدن صلاحیت ها و اختیارات آن ها می شود. از نظر حقوقی و منطقی باید بر این باور بود، مردم خود ناظر بر امور مسئولان هستند و نمی شود مورد نظارت و بازرسی مسئولان قرار گیرند. تأکید قانونگذار و اصرار ورزیدن بر عدم ورود شورا ها به مقوله اجراء خود مؤید شأن و جایگاه خاص این نهاد ها ست. بنابراین قبل از هر اقدام و عملی در این زمینه لازم است مبانی صلاحیت مورد بررسی و ارزیابی قرار گیرد. در بررسی دایره صلاحیت شورا ها که از اراده و رأی و نظر مردم شهر و روستا الهام گرفته صلاحیت کلی شورا ها به دو وظیفه تقنینی (قانون گذاری) و متقابلاً نظارت بر حسن اجرای مقررات در مدیریت های شهری و روستایی است و از این رو بر این نهاد ارزشمند اولین ناظر خود شهروندان هستند که اعضای شورا را بعنوان وکیل و نماینده خود انتخاب کردند و قطعاً می توانند در صورت هرگونه انحراف از وظایف را از طرق مختلف از جمله رسانه های عمومی متذکر شده و به مقامات ذیصلاح گزارش نمایند و مقامات ذیصلاح در قانون اساسی و قوانین عادی به خوبی بیان شده است. در مقوله اعمال نظارتهای حاکمیتی، قانوگذار در قانون تشکیلات و وظایف شورا ها مصوب ۱۳۷۵ و اصلاحات سال ۱۳۸۰ الی ۱۳۸۲ سازوکارهایی را برای بررسی موارد تخلف شورا ها از وظایف خود پیش بینی کرده است. این سازوکار ها به نحوی طراحی شده اند که باز هم خود شورا ها جز ارکان تصمیم گیری در مورد عملکرد خود باشند. در هیئت های حل اختلاف استانی و مرکزی که به موارد تخلف شورا ها از حدود اختیارات خود رسیدگی می کنند نمایندگانی ازشورا ها و سازمانهای مختلف حکومتی حضور دارند. این تدبیر قانونگذار نیز مبتنی بر منطقی قوی بوده است که همانا حفظ استقلال و شأن شورا ها در تصمیم گیری و تصمیم سازی هاست. در ضمن بر اساس قانون اساسی و قوانینی عادی کشور تصمیمات هیئت های حل اختلاف به فوریت و خارج از نوبت در محاکم قضایی قابل رسیدگی و تجدید نظر است. در قوانین و مقررات حاکم بر وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی قیدی که مصوبات شورا ها را مستند به قانون مقید نماید وجود ندارد. تنها قید قانونی که وجود دارد این است که مصوبات شورا نباید با قوانین و مقررات موضوعه تناقض داشته باشد. قانونگذار مرجع تطبیق مصوبات شوراهای اسلامی با قوانین را نیز مشخص کرده است. در ماده ۸۰ اصلاحیه قانون شورا ها مصوب ۶/۷/۱۳۸۲ چنین قید شده است که مصوبات کلیه شوراهای موضوع این قانون در صورتی که پس از دو هفته از تاریخ ابلاغ مورد اعتراض قرار نگیرد، لازم الاجراء هستند و در صورتی که مسئولان ذیربط از جمله شهردار آن را مغایر با قوانین و مقررات کشور و یا خارج از حدود وظایف و اختیارات شورا ها تشخیص دهند می توانند با ذکر مورد و به طور مستدل حداکثر ظرف دو هفته ز تاریخ ابلاغ مصوبه اعتراض خود را به اطلاع شورا برسانند و در خواست تجدید نظر کنند. این مقرره برای شورا نیز فرجهء ده روزه به منظور اصلاح مصوبه و یا اصرار بر نظریه درنظر گرفته است و مرجع نهایی نیز در صورت بروز اختلاف هیئت حل اختلاف با ترتیب مشخص است. لذا به طور کلی می توان نتیجه گرفت که ذکر مستند قانونی وضع هر مصوبه در صورتجلسات و مصوبات شورا لازم نیست، اما اگر ذکر شود از نظر وزن و اعتبار مصوبه بهتر است. حال اگر مصوبه ای خلاف قانون تصویب و از سوی شورا به شهرداری ابلاغ شد و مراجع نظارتی نیز نسبت به آن ایرادی وارد ندانستند، آیا شهرداری مکلف به اجرای مصوبه خلاف قانون است؟ و در صورت اجرای مصوبه خلاف قوانین موضوعه استناد به مصوبه شورا می توانند رافع مسئولیت مدیریت شهری باشد؟ در پاسخ به این سئوال باید اذعان داشت علیرغم قانونی شدن مصوبات شورا ها از نظر شکلی در صورت گذشت فرجه زمانی فوق با تأیید مصوبه توسط فرمانداری و هر مقام ذیر صلاح دیگر قطعاً به این معنی نیست که شهردار می تواند و می باید هر مصوبه خلاف قانون و مقررات موجود بویژه مصوبات خلاف صریح آیین نامه معاملاتی شهرداری ها را اجرا کند. ماده ۵۷ قانون مجازات اسلامی دقیقاً مبین همین مقررات که دستور غیرقانونی (مصوبه شورا) آمر (شورا) و ایجاد جرم طبق ماده ۶۰۳ قانون مذکور و اجرای آن از سوی مأمور (شهردار) دارای تبعات قانونی و مجازات برای شهردار می باشد.

نتیجــه اینکه شوراهای اسلامی بعنوان یک نهاد حقوقی مستقل زیرمجموعه هیچ نهاد یا ارگان خاصی نیست و بروز و ظهور آن به موجب قانون و انجام تشریفات انتخابات مربوط به شورا ها می باشد. شورا ها خود یک دستگاه نظارتی به حساب آمده و سایر دستگاه های نظارتی حکومتی برابر قانون امکان ورود به این نهاد مردمی و مستقل ندارند مگر به موجب قانون آنهم صرفاً به عهده هیأت های حل اختلاف استانی و مرکزی محول شده است. شورا ها نمی توانند مصوبه ای را که مغایر با اصول قانون اساسی و سایر قوانین موضوعه و احکام شرع مقدس باشد از مجرای تصمیم سازی و تصمیم گیری بگذرانند و شهرداری ها الزامی به اجرای مصوبات خلاف قوانین جاری کشور ندارند. چنانکه شهرداری نسبت به اجرای مصوبه خلاف قانون شورا اقدام نمایند، نمی توانند مصوبه موصوف را مستند عمل خود قرار داده و به عبارتی مستند مذکور رافع مسئولیت شهرداری نیست و برابر قانون به مجازات مقرر در قانون محکوم خواهند شد.